LA PROCEDURE

16 septembre 2011

Les Nations unies l’affirment sur leur site Internet : « la reconnaissance d’un nouvel État ou d’un nouveau gouvernement est un acte que seuls les autres États et gouvernements peuvent accomplir. Elle implique généralement l’instauration de relations diplomatiques. L’ONU n’étant ni un État, ni un gouvernement, elle n’est pas habilitée à reconnaître un État ou un gouvernement ». En d’autres termes, être membre des Nations unies n’est pas une condition pour la reconnaissance d’un Etat. Chaque Etat et organisation internationale choisit bilatéralement de considérer ou non la Palestine comme un Etat. L’existence d’un Etat est un élément purement factuel et politique. Il existe des Etats membres des Nations unies qui ne sont pas reconnus en tant qu’Etat par d’autres pays. Actuellement 117 Etats ont explicitement reconnu la Palestine.

Conformément à la Charte des Nations Unies, peuvent devenir Membres de l’ONU « tous [les] États pacifiques qui acceptent les obligations de la […] Charte et, au jugement de l’Organisation, sont capables de les remplir » ». C’est l’Assemblée générale (à la majorité des deux tiers), sur recommandation du Conseil de sécurité, qui décide d’admettre des États candidats à l’adhésion (une majorité de 9 voix sur 15 est nécessaire au sein du Conseil de sécurité. Aucun des 5 membres permanents ne doit opposer son veto).

Le 23 septembre devant le Conseil de sécurité.
Le 15 septembre, Riyad Al-Malki, ministre palestinien des Affaires étrangères, a annoncé que « le 23, à 12H30, le président Abbas soumettra la demande à M. Ban. Notre priorité maintenant est d’aller au Conseil de sécurité et de demander notre admission. Nous allons soumettre notre demande pour devenir membre (de l’ONU) à part entière (...). Mais d’ici là nous sommes ouverts à toutes suggestions et idées qui pourraient venir de tous côtés pour reprendre des négociations sur des bases fermes, avec des termes de référence clairs, un calendrier clair et des garanties claires ». Le journal israélien Haaretz affirme néanmoins que les USA, Israël et l’UE étaient convaincus que l’Autorité palestinienne se rendrait plutôt à l’Assemblée générale.

Etat non membre
Dans la mesure où les Etats-Unis ont annoncé qu’ils utiliseront leur droit de veto au sein du Conseil de sécurité, une solution est envisageable : obtenir le vote de l’Assemblée générale d’une résolution qui élèvera le statut de la Palestine à l’ONU d’observateur à Etat non membre. Un tel statut est basé sur la pratique, il n’est pas mentionné par la Charte des Nations unies. Cette solution ne requerrait qu’un vote de l’Assemblée générale à la majorité simple.
Le seul Etat non membre au sein des Nations unies est le Vatican, représenté par le Saint Siège (la Suisse avait aussi ce statut jusqu’en 2002).Un Etat non membre a tous les droits d’un Etat membre sauf celui de voter et de présenter des candidats.

Si Palestine obtient ce statut, elle pourrait notamment intégrer diverses conventions internationales, signer certains traités internationaux dont le traité de Rome concernant le statut de la Cour pénale internationale. Elle aura à sa disposition de nouveaux outils pour qu’Israël respecte les des Palestiniens. Cela veut aussi dire pour la Palestine l’obligation de faire respecter les droits de l’Homme sur son propre territoire.

Selon le journal Haaretz – “à la fois les officiels américains et Tony blair ont fait pression sur Catherine Ashton ces derniers jours pour neutraliser une initiative franco-espagnole, selon laquelle les 27 Etats membres voteraient à l’unanimité en faveur d’une résolution de l’Assemblée générale qui rehausserait le statut de l’Autorité palestinienne au Nations unies, qui deviendrait ainsi une Etat non membre. […] en échange l’Autorité palestinienne ne s’adresserait pas au Conseil de sécurité pour obtenir un statut de membre intégral des Nations unies ni ne saisirait la Cour pénale internationale contre Israël […] Sans consulter les autres membres de l’UE, Catherine Ashton a émis une proposition différente, conforme à la position de Benjamin Netanyahou. Selon proposition de Catherine Ashton, l’Autorité palestinienne obtiendrait un statut inférieur à celui d’un Etat. Un tel statut n’existe pas actuellement au sein des Nations unies mais serait créée spécialement pour l’occasion. Ce statut ne lui donnerait pas la possibilité de saisir la Cour pénale internationale.
Des diplomates européennes ont déclaré que beaucoup de pays européens s’opposent à la proposition de Catherine Ashton et que celle-ci avait agi sans autorité. Dans ces circonstances, les membres de l’UE ne peuvent qu’être divisés". Pour en savoir plus.

Dans le cas où Mahmoud Abbas saisirait le Conseil de sécurité, le vote n’aurait pas lieu immédiatement, comme l’explique la correspondante du Monde aux Etats unis. Des semaines peuvent passer avant que le Conseil de sécurité procède au vote. Gilles Paris du Monde détaille les positions : « 3 pays figurent parmi les opposants déclarés au projet palestiniens : Etats-Unis, Allemagne et Colombie. 8 sont jugés au contraire favorables à l’initiative palestinienne : la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, la Russie, le Liban (qui préside le Conseil), le Nigeria et le Portugal. 4 pays sont jugés hésitants, la France, le Royaume-Uni, la Bosnie-Herzégovine et le Gabon ».

Le journal Haaretz confirme également que le vote sur l’admission de la Palestine aux Nations unies serait retardé « à la fois au sein de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité ». Le journal prend l’exemple d’un projet de résolution présentée il y a un mois au Conseil de sécurité par la France appelant à des sanctions contre la Syrie, un projet qui n’a toujours pas été discuté, la Russie avec le soutien de la Chine retardant les débats.

La France serait, selon Le Monde, déterminée à éviter que Mahmoud Abbas saisisse le Conseil de Sécurité « grâce à un »paquet« de mesures incitatives », en proposant « une formule qui éviterait le veto américain et permettrait d’obtenir aux Palestiniens d’obtenir le statut d’Etat associé (dit »Vatican« ) mais que le président palestinien a jusqu’ici rejetée ».

Pour comprendre la position américaine, voir l’article du Monde.

Mahmoud Abbas remettra officiellement la demande de la Palestine d’intégrer les Nations unies en tant que membre à part entière à Ban Ki Moon à 11h35 (17h35 heure française) avant de prononcer son discours à 12h35 (18h35 h. fr.). Ban Ki Moon remettra cette demande au Conseil de sécurité qui mettra en place un comité. Toute décision du Conseil de sécurité doit être approuvée par au moins 9 membres (sur 15), il ne doit pas y avoir de veto de la part des membres permanents. Des semaines peuvent passer avant que le Conseil de sécurité procède au vote.
Voir l’article de Gilles Paris sur les équilibres au sein du Conseil de sécurité.

Si la majorité n’est pas atteinte, si les USA mettent leur veto, si l’OLP décide de retirer sa demande de membre à part entière, elle peut soumettre une résolution à l’Assemblée générale. Un vote peut avoir lieu dans les 48 heures mais il est probable que celui-ci soit retardé après la Session Plénière, soit fin septembre/début octobre. Cela donnerait plus de temps pour négocier un texte qui aurait le maximum de soutien, de la part des Etats européens en particulier.
Dans tous les cas, il n’y aura pas de vote ni de discussion aujourd’hui.
Pour en savoir plus, ici et ici.

Le Conseil de sécurité se réunit aujourd’hui pour examiner la demande palestinienne. Selon le Monde : « un vote devrait prendre environ quatre semaines, peut-être plus, selon les diplomates ». Pour Mahmoud Abbas, il s’agit d’une question « de semaines, pas de mois ».
« Dans les heures qui ont suivi le dépôt de la candidature palestinienne, le Quartet pour le Moyen-Orient (Etats-Unis, Union européenne, ONU, Russie) s’est mis d’accord sur une déclaration qui prévoit un calendrier pour la reprise des négociations israélo-palestiniennes, gelées depuis un an, avec des discussions préparatoires commençant dans un mois et l’objectif d’aboutir à un accord final fin 2012 ».
Six membres du Conseil de sécurité sont pour la demande palestinienne : Chine, Russie, Brésil, Inde, Liban et Afrique du Sud.
7 membres sont indécis : Grande-Bretagne, France, Allemagne, Nigeria, Gabon, Bosnie et Portugal.
1 membre s’abstiendra : Colombie a annoncé qu’elle s’abstiendrait
1 membre votera contre : Etats-Unis.

Pour un récit complet de la journée de vendredi et des deux discours de Mahmoud Abbas et Benjamin Nethanyahou, voir l’article du Haaretz.

Au niveau européen, les membres de l’UE sont divisés : la Belgique, la Grèce, le Luxembourg, le Portugal et l’Espagne se sont ralliés à la proposition française de rehausser le statut de la Palestine qui deviendrait un Etat non membre. (voir à ce sujet les mises en garde d’Amnesty International et de la FIDH sur la proposition française qui inclurait la non saisine de la Cour pénale internationale). L’Allemagne, les Pays-bas, la Bulgarie, la République tchèque, l’Italie et le Royaume-Uni sont sur la position américaine. La plupart des autres membres de l’UE qui se sont exprimés lors de l’Assemblée générale (Autriche, Chypre et pays anciennement communistes) n’ont pas pris de position.

Hier la première consultation au sein du Conseil de sécurité a eu lieu hier. Celui-ci doit se réunir à nouveau aujourd’hui à 15h30 pour que soit déférée ou non la demande d’adhésion devant le Comité des adhésions du Conseil qui réunit les quinze pays membres.
Ce Comité examine les demandes d’adhésion aux Nations unies et rend ses conclusions au Conseil de sécurité (celui-ci décide ensuite (ou non) par résolution d’une recommandation à l’Assemblée générale). « Comme dans la plupart des conseils subsidiaires, le Comité des adhésions prend les décisions par consensus. Cela veut dire que dans les faits chaque membre a un véto »informel« et »secret« (les réunions du comité ne sont pas publiques). S’il y a un désaccord dans le comité sur la demande palestinienne, il est possible que celle-ci ne sorte pas du Comité ».
Ces dernières années, le Conseil examine les demandes d’adhésion de manière rapide. Le processus a demandé 3 jours pour le cas du Sud Soudan. Il est arrivé que le processus soit beaucoup plus long, il a fallu 42 ans à la Corée du Nord et celle du Sud pour devenir membre.
Les 5 membres permanents ont utilisé leur véto 59 fois, la dernière remontant à 1976 quand les Etats-Unis ont refusé la demande d’adhésion la République socialiste du Vietnam. Pour en savoir plus.

Le 28 sept, suite à la transmission au Conseil de sécurité par le Secrétaire général des Nations unies de la demande d’adhésion à l’ONU de la Palestine comme Etat de plein droit, les membres du Conseil ont approuvé la proposition de la Présidence d’en saisir le comité permanent sur les admissions. Première réunion de ce comité, aujourd’hui à18h (heure fr). Selon le Jerusalem Post, citant le ministre palestinien des Affaires étrangères, 8 pays voteront en faveur de la demande palestinienne : Russie, Chine, Inde, Afrique du Sud, Brésil, Liban, Nigéria et Gabon. Une majorité de 9 membres est nécessaire pour que celle-ci soit acceptée.
En parallèle, les discussions continuent sur la proposition du Quartet, Yasser Abed Rabbo (cité par Libération) déclarant depuis Ramallah que : « le communiqué du quartette contient des éléments encourageants et nous appelons Israël à faire part de son engagement en faveur des principes et des points de référence spécifiés, nous considérons que la référence du quartette aux obligations des parties palestinienne et israélienne en vertu de la feuille de route et l’exhortation à éviter des actes provocateurs constituent un appel clair à un arrêt définitif de la colonisation sous toutes ses formes, ce qui est un signe encourageant. ». Côté israélien, selon L’Orient le Jour, plusieurs dirigeants, dont le ministre des Affaires étrangères Avigdor Lieberman, se sont également déclarés en principe favorables à l’adoption du plan du quartette.

Selon le Haaretz, il semble qu’il y ait consensus au sein des Nations unies pour que le Comité des adhésions continue de discuter de la demande palestinienne sur des questions techniques, tant que l’UE, le Quartette, et les USA, continuent de mener les discussions avec Israël et l’Autorité palestinienne sur la proposition du Quartette.
Le congrès américain a bloqué le versement d’une tranche de 200 millions de dollars d’aide destinée à l’Autorité palestinienne, ce qui correspond à un tiers de l’aide annuelle versée par les États-Unis (en savoir plus).

L’agence de presse Maan relate le voyage de Mahmoud Abbas en Colombie où il n’a pas obtenu de soutien de la part du président Juan Manuel Santos sur la demande d’adhésion de la Palestine. Une demande qui continue de diviser l’UE, même si Catherine Ashton refuse de voir une quelconque division, position critiquée par la ministre des Affaires étrangères espagnole. Mahmoud Abbas et Nicolas Sarkozy doivent se rencontrer dans les prochains jours.

La date du vote du Conseil de sécurité pourrait être le 11 novembre prochain comme l’indique l’AFP, citant un diplomate occidental.

La demande d’adhésion de la Palestine risque de rencontrer de nouveaux obstacles après la nomination de l’Azerbaïdjan, du Guatemala et du Togo comme membres non permanents du Conseil de sécurité (avec le Maroc et le Pakistan). Ces trois pays sont réputés être proches des États unis. En parallèle, les tentatives du Quartet continuent. Des rencontres,séparées, avec des officiels israéliens et palestiniens ont eu lieu aujourd’hui au siège de l’ONU à Jérusalem. Tandis que l’opposition des USA et Européens à l’adhésion de la Palestine à l’UNESCO (en tant que membre plein et entier) est grandissante, les USA ayant menacé de mettre un terme à leur subvention. Le vote des 193 membres de l’UNESCO devrait avoir lieu le 31 octobre. Les Palestiniens n’y ont actuellement qu’un statut de « mission d’observation ».

Demain (11 novembre), le Conseil de sécurité doit discuter du rapport soumis par le Comité d’adhésion du Conseil de sécurité. Ce dernier a déclaré qu’aucun consensus n’avait été trouvé sur la demande d’adhésion palestinienne. Il n’est toutefois pas certain que le vote ait lieu demain.
S’il devait avoir lieu, il semble que les 9 votes nécessaire pour que la demande palestinienne soit acceptée ne soit pas réunis. La Franceet le Royaume-uni ont annoncé qu’ils s’abstiendraient. Huit pays (Russie, Chine, Inde, Brésil, Afrique du Sud, Nigeria, Liban et Gabon) ont annoncé leur intention de voter pour. La proposition française d’un État non membre semble toujours d’actualité mais selon le journal The Guardian, "les Palestiniens espéraient aller à l’Assemblée générale avec la victoire, morale, d’un vote favorable du Conseil de sécurité mais rejeté par un véto américain.

La décision américaine de se retirer de l’UNESCO suite à l’admission de la Palestine en son sein a déja eu une conséquence : l’arrêt des programmes de l’organisation jusqu’à fin 2011..

Pour en savoir plus sur les enjeux juridiques de la demande palestinienne, deux rapports à lire :